引言：建设工程施工合同纠纷中最突出、最核心的的问题是工程价款结算，涉及发包人与承包人之间的权益分配。在政府投资或是国有资金主导的建设工程领域，财政评审作为财政部门对预算资金或国有资金实施全过程监管的的关键环节，其出具的评审意见常被建设单位、施工单位乃至司法机关所参考，甚至在某些情况下被直接用于工程价款的最终结算。然而，财政评审意见是否具备直接作为工程价款结算依据的法律效力，仍存在较大争议。

因此，深入剖析财政评审意见的法律属性及其在结算环节中的适用边界，厘清行政监督与民事契约之间的关系，不仅有助于统一司法裁判尺度，更能为政府投资项目管理提供制度优化方向，切实维护市场主体合法权益，推动建设市场健康有序发展。

（一）财政评审适用法律依据

1、法律层面

《中华人民共和国预算法》第八十八条　各级政府财政部门负责监督本级各部门及其所属各单位预算管理有关工作，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。

《中华人民共和国审计法》第二十二条　审计机关对国有企业、国有金融机构和国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的资产、负债、损益以及其他财务收支情况，进行审计监督。

遇有涉及国家财政金融重大利益情形，为维护国家经济安全，经国务院批准，审计署可以对前款规定以外的金融机构进行专项审计调查或者审计。

第二十三条　审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。

2、法规层面

《中华人民共和国预算实施条例》第九十一条　各部门及其所属各单位应当接受本级政府财政部门对预算管理有关工作的监督。

财政部派出机构根据职责和财政部的授权，依法开展工作。

《中华人民共和国政府投资条例》第五条　政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。

国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

3、部委规章层面

《财政评审投资管理规定》（财建〔2009〕648号）第二条：财政投资评审是指财政部门对财政性资金投资项目预（概）算、竣工财务决算、资金使用情况等进行的技术性审查与评价活动。

（二）财政评审性质

财政评审本质上是财政部门履行预算管理与资金监管职责的一种行政辅助手段，属于行政机关内部运行机制的一部分。

该行为不具备对外直接设定民事权利义务的法律效力，也不构成对第三方权利的强制约束。其主要作用在于为财政资金拨付提供决策参考，防止超预算支出、虚列成本、骗取财政资金等违法违规现象的发生。正因如此，财政评审行为不等同于司法鉴定或第三方造价审计，不能替代合同当事人之间依法达成的结算协议。

此外，从程序正当性角度观察，财政评审过程通常不包含施工单位的充分参与权与异议申辩机制。评审机构往往仅依据建设单位提交的资料进行书面审核，缺乏现场勘验、工程量核对、市场询价等必要程序，导致评审结论可能偏离实际施工情况。这种“闭门评审”模式进一步削弱了其作为结算依据的正当性基础。 

（一）最高人民法院相关规定

1、最高人民法院《关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的复函》（〔2008〕民一他字第4号）：财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。

2、《全国民事审判工作会议纪要》（2015年）49、依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。

（二）地方法院审理指南

《河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南》（2023年）共3条规定

14.政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同明确约定以行政审计、财政评审作为工程价款结算依据的，财政部门、审计部门等对工程款的审核、审计，应当作为结算依据。

15.在承包人或实际施工人提交完整的结算文件后，发包人在一年内未提交行政审计或财政评审部门的，或行政审计或财政评审部门明确表示无法进行审计，或在约定期限及合理期限内无正当理由未出具审计结论，当事人申请对工程造价予以司法鉴定，人民法院应予支持。

16.在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关作出的审计结论或财政评审意见，不影响双方结算协议的效力。

（一）以财政评审意见作为工程价款结算约定不明确情形

当事人在建设工程施工合同中未明确约定以财政评审意见作为工程价款结算的，按照《民法典》以及《全国民事审判会议纪要》的规定精神，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。

（二）以财政评审意见作为工程结算明确且适用情形

某1公司，某2公司建设工程合同纠纷二审民事判决书（2025）京03民终8477号。

裁判要旨：甲方收到乙方递交的竣工结算报告及结算资料后，报区财政评审中心进行评审，评审资金到位后20天内，甲方向乙方支付工程竣工结算价款。某中心于2012年9月20日出具《评审报告》，其后某1公司向某2公司支付部分款项，目前尚欠部分款项未支付。某1公司上诉主张涉案工程因涉及市级资金需以完成市级评审为前提，且涉案合同约定资金拨付到位系支付结算款项的条件，但根据合同约定，涉案工程报区财政评审中心进行评审，现区财政已完成评审，某1公司应当向某2公司支付剩余款项，某1公司的上诉主张与合同约定不符，且涉案工程已于2009年8月30日完成竣工验收，并于2012年9月20日完成评审，某1公司至今未支付剩余工程款存在不妥，故本院对某1公司的上诉主张不予支持。

（三）以财政评审意见作为工程结算价款但无法进行财政评审的

永州市某乙有限责任公司、永州市某医院建设工程施工合同纠纷二审判决（2025）湘11民终3254号。

裁判要旨：虽然双方在合同中约定工程款的付款时间按进度付款，最终结算以财政评审作为结算依据，应待案涉工程经过财政评审后予以支付，但案涉工程已于2022年5月18日完工即投入使用，因当时正逢新冠疫情，某医院在案涉工程未完成竣工验收即投入使用，疫情结束后某医院迟迟不组织竣工验收，导致无法进入财政评审阶段，案涉工程造价无法确定，原告某甲公司的正当权益无法得到保护，这有悖诚实信用原则。原告申请对案涉工程量及工程价款进行鉴定以确定工程造价，该院依法应予准许。

（四）以财政评审意见作为工程结算价款但是不适用的

财政评审意见存在明显偏离事实、明显不合理的情形。在一案件中，虽然合同约定了最终结算以财政评审作为结算依据，但发包人在财政评审之前单方委托了第三方工程造价机构出具了造价报告，而之后的财评意见在造价报告审定工程价款基础上审减近50%的工程款，明显不合理。

财政评审意见作为财政部门履行行政监督职能的重要工具，在保障财政资金安全方面发挥着积极作用。然而，其行政属性决定了它不能自动取代民事合同中的结算约定，更不能成为单方面压减工程款的依据。

在合同明确约定的情形下，财政评审意见可作为结算依据之一，但仍需接受司法审查；在合同未约定的情形下，工程价款的结算必须回归合同本源，遵循意思自治与契约严守原则。唯有如此，才能实现财政监管与市场主体权益保护之间的平衡。

未来，应通过立法完善、制度规范、合同治理与争议化解机制建设，构建科学、公正、透明的政府投资项目结算体系，真正实现“花好每一分钱、建好每一项工程”的治理目标